黨的十八屆三中全會(huì)將對(duì)全面深化改革作出部署，新一輪改革再次激發(fā)起社會(huì)各界的熱情和期待，各領(lǐng)域改革的討論迅速升溫，電力改革也隨之再入公共視野。
變革是永恒的，沒有變革就沒有創(chuàng)新的活力，沒有變革就沒有時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步。中國(guó)電力工業(yè)，也是在不斷變革中發(fā)展壯大的，事實(shí)上，縱觀新中國(guó)電力發(fā)展，改革從來就沒有停頓過，而且中國(guó)電力行業(yè)的改革一直走在同類行業(yè)的前列。深化電力改革，必須實(shí)事求是地厘清中國(guó)電力的歷史和現(xiàn)實(shí)，厘清國(guó)際同行的優(yōu)劣得失，努力探尋改革應(yīng)該做什么、可以做什么和怎么去做。
前行中的電力改革
新中國(guó)成立之初，電力工業(yè)都分散在各地，屬于軍事管制的范疇。新成立的燃料工業(yè)部只直接領(lǐng)導(dǎo)華北地區(qū)少數(shù)幾家電廠和電力公司。1949年至1952年，各地電力工業(yè)逐漸劃歸燃料工業(yè)部集中管理，完成了新中國(guó)對(duì)于電業(yè)管理的第一次集中。燃料工業(yè)部成立了電業(yè)管理總局和東北、華北、華東、中南、西南、西北六個(gè)區(qū)域電業(yè)管理局，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業(yè)管理體系。
1955年7月，一屆二次人大通過，電力工業(yè)部成立，進(jìn)一步強(qiáng)化電業(yè)的集中管控，撤銷了六大區(qū)域電管局，各省電力工業(yè)直接由電力部管理和領(lǐng)導(dǎo)。這也是由電力部直接領(lǐng)導(dǎo)各省、市電力工業(yè)的唯一一個(gè)時(shí)期。隨著各省級(jí)電業(yè)管理機(jī)構(gòu)逐步充實(shí)，電力工業(yè)形成中央和地方相結(jié)合、以中央領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。
1958年，水利電力部成立，適逢大躍進(jìn)思潮洶涌之時(shí)。水電部將電力全部下放給各省獨(dú)立的工業(yè)體系，水電部只負(fù)責(zé)兩個(gè)跨省跨區(qū)電網(wǎng)，即京津唐電網(wǎng)和吉林-遼寧電網(wǎng)。這是中國(guó)電力管理體制的第一次拆分。3年后，國(guó)家發(fā)現(xiàn)分省的電力體制存在很多弊端，極大影響了電力工業(yè)的統(tǒng)一性和安全性，而且出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺電局面，故不得不將電業(yè)管理權(quán)上收，實(shí)行以中央為主體的管理體制，并已形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網(wǎng)的管理體系。這是第二次電業(yè)管理權(quán)的集中。
1966年文化大革命開始，1967年水電部軍管，又一次把電力工業(yè)管理權(quán)下放給地方政府。
1975年，恢復(fù)水利電力部。國(guó)務(wù)院明確提出要加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)一管理，跨省電網(wǎng)必須實(shí)行以水利電力部領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。水電部上收了東北、北京、華東電業(yè)管理局和四川省電力工業(yè)局。這是新中國(guó)成立后的第三次集中電業(yè)管理權(quán)。
改革開放以后，電力管理體制進(jìn)入了改革探索的時(shí)期。1979年2月，國(guó)務(wù)院第二次成立電力工業(yè)部，再次強(qiáng)調(diào)“電力工業(yè)是建立在現(xiàn)代化技術(shù)基礎(chǔ)上的大生產(chǎn)，必須實(shí)行高度的集中統(tǒng)一管理。”在隨后的發(fā)展中，無論是第二次成立水利電力部，第三次成立電力工業(yè)部，還是后來改組成立國(guó)家電力公司，中國(guó)電力管理體制始終堅(jiān)持了集中統(tǒng)一管理的原則。
1979年至1997年期間，實(shí)施了政資分開、發(fā)電市場(chǎng)投資主體多元化改革，在發(fā)電市場(chǎng)引入了新的投資主體，結(jié)束了發(fā)電市場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面。電力管理體制仍政企合一，垂直一體化經(jīng)營(yíng)。1998年至2002年，實(shí)行政企分開，公司化改組的改革，但仍保持垂直一體化經(jīng)營(yíng)方式。
2002年實(shí)行的電力體制改革，可以說是新中國(guó)成立以來最大膽的一次嘗試。上世紀(jì)90年代，新經(jīng)濟(jì)自由主義思潮澎湃，世界范圍內(nèi)掀起電力市場(chǎng)化改革的熱潮;加之國(guó)內(nèi)對(duì)于改革的期待和呼聲一浪高過一浪，電力改革就在這樣的形勢(shì)下啟動(dòng)了。改革效仿了盛極一時(shí)的英國(guó)模式。原國(guó)家電力公司拆分，成立電監(jiān)會(huì)，從而進(jìn)入廠網(wǎng)分開、政監(jiān)分離的階段。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委、能源局、電監(jiān)會(huì)等部門分別承擔(dān)相應(yīng)的政府管理職責(zé)。
到2012年底，全國(guó)裝機(jī)容量已達(dá)11.4億千瓦，僅次于美國(guó)，躍居世界第二位，增長(zhǎng)了近3倍;220千伏以上變電容量達(dá)22.8億千伏安，增長(zhǎng)4.3倍。電力技術(shù)發(fā)展、科技創(chuàng)新水平有了極大提高。成就的背后，也不能忽視改革帶來的問題。電力市場(chǎng)尚未形成，科學(xué)的電價(jià)形成機(jī)制尚未建立，電力立法、政策均未落實(shí)，電力規(guī)劃的管理不到位，發(fā)電企業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)，環(huán)境污染問題日益突出等等，這些問題表明，電力的改革還需繼續(xù)。
它山之石未必能攻玉
一說到電改，不少人似乎都有一個(gè)印象，就是國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)進(jìn)行了各種拆分，輸配獨(dú)立、調(diào)度獨(dú)立、交易獨(dú)立、配售獨(dú)立，充分競(jìng)爭(zhēng)，總之就是一個(gè) “拆”字了之。但實(shí)際遠(yuǎn)非如此，各國(guó)電力體制改革沒有“規(guī)定動(dòng)作”，模式也是五花八門，都是由本國(guó)的客觀條件決定的，同樣是西方工業(yè)化國(guó)家，美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家并未照搬盛極一時(shí)的英國(guó)模式，是因?yàn)樗麄兏髯远加胁煌臈l件限制，選擇了適合自己的改革路徑。這些特定的限制條件不僅包括電力市場(chǎng)發(fā)展水平，還包括資源狀況、經(jīng)濟(jì)體制，甚至社會(huì)和文化價(jià)值上的差別。
從發(fā)輸配售環(huán)節(jié)的關(guān)系看，世界電力體制主要有四種模式：一是一體化公司，目前歐洲和美國(guó)的大部分電力公司保持這種狀態(tài)，只在集團(tuán)內(nèi)部根據(jù)市場(chǎng)化的要求實(shí)行了業(yè)務(wù)獨(dú)立，成立分公司或子公司;二是輸配分開，輸電從其他業(yè)務(wù)中分離出來，成立獨(dú)立的輸電公司，包括英國(guó)、北歐、意大利、西班牙及東歐一些國(guó)家，其中英國(guó)是實(shí)行了徹底分拆后，在市場(chǎng)作用下發(fā)電和配售電又重新實(shí)現(xiàn)了合并，采用內(nèi)部業(yè)務(wù)獨(dú)立模式;三是廠網(wǎng)分開，也就是發(fā)電分離、輸電和配電保持一體化，如韓國(guó)、新加坡和加拿大第一水電等公司;四是發(fā)電、輸電、配電、售電完全拆分，分別建立獨(dú)立企業(yè)，主要是阿根廷、俄羅斯，通過分拆實(shí)現(xiàn)私有化是這兩個(gè)國(guó)家改革的共同點(diǎn)，而俄羅斯在2012年又重歸輸配合一。
從調(diào)度、交易和電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系看，存在兩種模式：一是電網(wǎng)和調(diào)度一體化，歐洲所有國(guó)家都采用這種模式;二是電網(wǎng)和調(diào)度分開模式，美國(guó)獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)采取了這種模式，這與美國(guó)多年來電網(wǎng)企業(yè)較為分散的特點(diǎn)相適應(yīng)。
由此可以看出，世界電力體制改革模式林林總總，并不像媒體宣傳的那樣都是拆散打碎的。相反，世界電力改革進(jìn)程中表現(xiàn)出來的一些特點(diǎn)和新趨勢(shì)，更值得我們深思。
第一，不同的電力工業(yè)發(fā)達(dá)程度、市場(chǎng)成熟程度的國(guó)家，電力體制改革的目標(biāo)和著眼點(diǎn)不同。對(duì)于英美等成熟的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是降低電價(jià)、提高效率;而對(duì)于發(fā)展中的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是吸引投資，擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施，以保障電力的可靠供應(yīng)。例如英國(guó)在電力改革時(shí)，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、電力裝機(jī)富裕的后工業(yè)時(shí)代特征，1986年-1990年英國(guó)的GDP增長(zhǎng)率僅為3.3%，發(fā)電量年均增長(zhǎng)率為1.5%，而裝機(jī)備用率達(dá)35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過15%的國(guó)際一般標(biāo)準(zhǔn)。
其二，世界電力市場(chǎng)化改革，大多將焦點(diǎn)置于建立完善的市場(chǎng)機(jī)制。各國(guó)在電力體制改革之初，都制定了相應(yīng)的法律來保障電力市場(chǎng)的有序運(yùn)行，同時(shí)規(guī)定了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、準(zhǔn)入條件、競(jìng)價(jià)機(jī)制等。英國(guó)在改革的前一年即通過了《1989年電力法》，對(duì)電力市場(chǎng)化運(yùn)行規(guī)則作出規(guī)定;美國(guó)在電力改革之初的1992 年-1999年連續(xù)頒布了包括《能源政策法案》在內(nèi)4個(gè)法案，保證改革的有序推進(jìn)。所以，電力體制改革要堅(jiān)持立法先行、規(guī)則引路，完善的市場(chǎng)機(jī)制才是開展競(jìng)爭(zhēng)的最好保障。
其三，產(chǎn)權(quán)式業(yè)務(wù)拆分已經(jīng)不再是電力市場(chǎng)化改革的必備條件，并且出現(xiàn)了“重回一體化”的新趨勢(shì)。例如英國(guó)在體制改革后，各家電力公司之間頻繁的兼并重組，經(jīng)過20年的發(fā)展，發(fā)電企業(yè)和配售電企業(yè)重新合并，目前有6家“發(fā)電-售電”一體化公司，占總體市場(chǎng)份額88%以上;新西蘭5大發(fā)售一體化公司占據(jù)了售電市場(chǎng)份額的97%;俄羅斯也在近期提出計(jì)劃重回輸配合一模式。
世界主要國(guó)家的電力改革，同時(shí)也暴露出諸多問題不容忽視：
一是電力事故頻發(fā)。電力企業(yè)拆分后，由于發(fā)電、電網(wǎng)、調(diào)度之間的協(xié)調(diào)成本增加，造成電力事故頻繁。去年發(fā)生的印度大停電，原因之一就是協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多，調(diào)度命令得不到落實(shí)。有數(shù)據(jù)顯示，全球近20年來損失負(fù)荷超過500萬千瓦的電力事故共有22次，大多發(fā)生在進(jìn)行“破碎式”改革的國(guó)家。
二是電力投資不足，安全隱患增加。尤其是進(jìn)行了私有化改革的國(guó)家，“逐利”成為各電力企業(yè)的最主要目的，加之各國(guó)在改革中缺乏鼓勵(lì)投資的機(jī)制，造成電力投資嚴(yán)重不足，系統(tǒng)備用容量和安全裕度大打折扣。2006年5月英國(guó)政府決定推進(jìn)建設(shè)核電站計(jì)劃，但市場(chǎng)化手段是否能夠?qū)崿F(xiàn)這一計(jì)劃，很多專家表示懷疑。
三是本土電力企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降，威脅國(guó)家能源安全。例如英國(guó)改革后，本土電力公司幾乎全部被國(guó)外企業(yè)兼并，國(guó)家能源命脈握于他人之手。到目前為止，世界十大供電投資商，已沒有一家英國(guó)公司的位置。正是有鑒于此，法國(guó)在電力改革中堅(jiān)持法國(guó)電力公司的垂直一體化模式。法國(guó)電力公司占本國(guó)電力市場(chǎng)份額的90%以上，就是意在維持本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保證能源安全。與此同時(shí)，該公司還先后兼并了英國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)等多家大型電力公司，集團(tuán)50%的營(yíng)業(yè)收入來自法國(guó)境外業(yè)務(wù)和非電業(yè)務(wù)。
由此看來，確定電力改革目標(biāo)和方式，必須充分考慮本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及電力體制的具體情況。世界各國(guó)的電力改革模式各自不同，而且還都在逐漸探索之中，盲目效仿，恐怕只會(huì)換來“東施效顰”的尷尬。
電力改革要解決的根本問題
電改的目的到底是什么，這似乎是一個(gè)不值一提的問題，但實(shí)際上卻有不少人把手段當(dāng)作目的，把打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)等作為改革的終極目標(biāo)，實(shí)則大謬不然。任何一個(gè)改革，目的永遠(yuǎn)應(yīng)該是解放生產(chǎn)力，推動(dòng)科技進(jìn)步，提高人民生活水平。電力工業(yè)改革最核心的問題是——引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立高效的市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，最根本的目的是：一要確保電力的安全可靠供應(yīng)，二要實(shí)現(xiàn)電力清潔可持續(xù)的發(fā)展;三要提供經(jīng)濟(jì)的、能用得起的電力。
首先，關(guān)于確保電力安全運(yùn)行可靠供應(yīng)的問題。對(duì)電力行業(yè)來說，任何改革必須以確保電力的安全運(yùn)行可靠供應(yīng)為目的。電力安全的基礎(chǔ)就是必須有一張堅(jiān)強(qiáng)可靠的電網(wǎng)，有充足的電力供應(yīng)。我國(guó)長(zhǎng)期電力供應(yīng)緊張的局面正在扭轉(zhuǎn)，但電網(wǎng)建設(shè)特別是配電網(wǎng)依然嚴(yán)重滯后。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)電源和電網(wǎng)的投資之比一直維持在 7:3左右，而歐美國(guó)家的這一比值為4:6。盡管近幾年全國(guó)電網(wǎng)年均投資達(dá)3000億元左右，和電源投資相比也只是勉強(qiáng)做到5:5，仍沒有達(dá)到國(guó)際同行的水平。中國(guó)電網(wǎng)歷史欠賬太多，安全隱患始終存在。
變革是永恒的，沒有變革就沒有創(chuàng)新的活力，沒有變革就沒有時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步。中國(guó)電力工業(yè)，也是在不斷變革中發(fā)展壯大的，事實(shí)上，縱觀新中國(guó)電力發(fā)展，改革從來就沒有停頓過，而且中國(guó)電力行業(yè)的改革一直走在同類行業(yè)的前列。深化電力改革，必須實(shí)事求是地厘清中國(guó)電力的歷史和現(xiàn)實(shí)，厘清國(guó)際同行的優(yōu)劣得失，努力探尋改革應(yīng)該做什么、可以做什么和怎么去做。
前行中的電力改革
新中國(guó)成立之初，電力工業(yè)都分散在各地，屬于軍事管制的范疇。新成立的燃料工業(yè)部只直接領(lǐng)導(dǎo)華北地區(qū)少數(shù)幾家電廠和電力公司。1949年至1952年，各地電力工業(yè)逐漸劃歸燃料工業(yè)部集中管理，完成了新中國(guó)對(duì)于電業(yè)管理的第一次集中。燃料工業(yè)部成立了電業(yè)管理總局和東北、華北、華東、中南、西南、西北六個(gè)區(qū)域電業(yè)管理局，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業(yè)管理體系。
1955年7月，一屆二次人大通過，電力工業(yè)部成立，進(jìn)一步強(qiáng)化電業(yè)的集中管控，撤銷了六大區(qū)域電管局，各省電力工業(yè)直接由電力部管理和領(lǐng)導(dǎo)。這也是由電力部直接領(lǐng)導(dǎo)各省、市電力工業(yè)的唯一一個(gè)時(shí)期。隨著各省級(jí)電業(yè)管理機(jī)構(gòu)逐步充實(shí)，電力工業(yè)形成中央和地方相結(jié)合、以中央領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。
1958年，水利電力部成立，適逢大躍進(jìn)思潮洶涌之時(shí)。水電部將電力全部下放給各省獨(dú)立的工業(yè)體系，水電部只負(fù)責(zé)兩個(gè)跨省跨區(qū)電網(wǎng)，即京津唐電網(wǎng)和吉林-遼寧電網(wǎng)。這是中國(guó)電力管理體制的第一次拆分。3年后，國(guó)家發(fā)現(xiàn)分省的電力體制存在很多弊端，極大影響了電力工業(yè)的統(tǒng)一性和安全性，而且出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺電局面，故不得不將電業(yè)管理權(quán)上收，實(shí)行以中央為主體的管理體制，并已形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網(wǎng)的管理體系。這是第二次電業(yè)管理權(quán)的集中。
1966年文化大革命開始，1967年水電部軍管，又一次把電力工業(yè)管理權(quán)下放給地方政府。
1975年，恢復(fù)水利電力部。國(guó)務(wù)院明確提出要加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)一管理，跨省電網(wǎng)必須實(shí)行以水利電力部領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。水電部上收了東北、北京、華東電業(yè)管理局和四川省電力工業(yè)局。這是新中國(guó)成立后的第三次集中電業(yè)管理權(quán)。
改革開放以后，電力管理體制進(jìn)入了改革探索的時(shí)期。1979年2月，國(guó)務(wù)院第二次成立電力工業(yè)部，再次強(qiáng)調(diào)“電力工業(yè)是建立在現(xiàn)代化技術(shù)基礎(chǔ)上的大生產(chǎn)，必須實(shí)行高度的集中統(tǒng)一管理。”在隨后的發(fā)展中，無論是第二次成立水利電力部，第三次成立電力工業(yè)部，還是后來改組成立國(guó)家電力公司，中國(guó)電力管理體制始終堅(jiān)持了集中統(tǒng)一管理的原則。
1979年至1997年期間，實(shí)施了政資分開、發(fā)電市場(chǎng)投資主體多元化改革，在發(fā)電市場(chǎng)引入了新的投資主體，結(jié)束了發(fā)電市場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面。電力管理體制仍政企合一，垂直一體化經(jīng)營(yíng)。1998年至2002年，實(shí)行政企分開，公司化改組的改革，但仍保持垂直一體化經(jīng)營(yíng)方式。
2002年實(shí)行的電力體制改革，可以說是新中國(guó)成立以來最大膽的一次嘗試。上世紀(jì)90年代，新經(jīng)濟(jì)自由主義思潮澎湃，世界范圍內(nèi)掀起電力市場(chǎng)化改革的熱潮;加之國(guó)內(nèi)對(duì)于改革的期待和呼聲一浪高過一浪，電力改革就在這樣的形勢(shì)下啟動(dòng)了。改革效仿了盛極一時(shí)的英國(guó)模式。原國(guó)家電力公司拆分，成立電監(jiān)會(huì)，從而進(jìn)入廠網(wǎng)分開、政監(jiān)分離的階段。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委、能源局、電監(jiān)會(huì)等部門分別承擔(dān)相應(yīng)的政府管理職責(zé)。
到2012年底，全國(guó)裝機(jī)容量已達(dá)11.4億千瓦，僅次于美國(guó)，躍居世界第二位，增長(zhǎng)了近3倍;220千伏以上變電容量達(dá)22.8億千伏安，增長(zhǎng)4.3倍。電力技術(shù)發(fā)展、科技創(chuàng)新水平有了極大提高。成就的背后，也不能忽視改革帶來的問題。電力市場(chǎng)尚未形成，科學(xué)的電價(jià)形成機(jī)制尚未建立，電力立法、政策均未落實(shí)，電力規(guī)劃的管理不到位，發(fā)電企業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)，環(huán)境污染問題日益突出等等，這些問題表明，電力的改革還需繼續(xù)。
它山之石未必能攻玉
一說到電改，不少人似乎都有一個(gè)印象，就是國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)進(jìn)行了各種拆分，輸配獨(dú)立、調(diào)度獨(dú)立、交易獨(dú)立、配售獨(dú)立，充分競(jìng)爭(zhēng)，總之就是一個(gè) “拆”字了之。但實(shí)際遠(yuǎn)非如此，各國(guó)電力體制改革沒有“規(guī)定動(dòng)作”，模式也是五花八門，都是由本國(guó)的客觀條件決定的，同樣是西方工業(yè)化國(guó)家，美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家并未照搬盛極一時(shí)的英國(guó)模式，是因?yàn)樗麄兏髯远加胁煌臈l件限制，選擇了適合自己的改革路徑。這些特定的限制條件不僅包括電力市場(chǎng)發(fā)展水平，還包括資源狀況、經(jīng)濟(jì)體制，甚至社會(huì)和文化價(jià)值上的差別。
從發(fā)輸配售環(huán)節(jié)的關(guān)系看，世界電力體制主要有四種模式：一是一體化公司，目前歐洲和美國(guó)的大部分電力公司保持這種狀態(tài)，只在集團(tuán)內(nèi)部根據(jù)市場(chǎng)化的要求實(shí)行了業(yè)務(wù)獨(dú)立，成立分公司或子公司;二是輸配分開，輸電從其他業(yè)務(wù)中分離出來，成立獨(dú)立的輸電公司，包括英國(guó)、北歐、意大利、西班牙及東歐一些國(guó)家，其中英國(guó)是實(shí)行了徹底分拆后，在市場(chǎng)作用下發(fā)電和配售電又重新實(shí)現(xiàn)了合并，采用內(nèi)部業(yè)務(wù)獨(dú)立模式;三是廠網(wǎng)分開，也就是發(fā)電分離、輸電和配電保持一體化，如韓國(guó)、新加坡和加拿大第一水電等公司;四是發(fā)電、輸電、配電、售電完全拆分，分別建立獨(dú)立企業(yè)，主要是阿根廷、俄羅斯，通過分拆實(shí)現(xiàn)私有化是這兩個(gè)國(guó)家改革的共同點(diǎn)，而俄羅斯在2012年又重歸輸配合一。
從調(diào)度、交易和電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系看，存在兩種模式：一是電網(wǎng)和調(diào)度一體化，歐洲所有國(guó)家都采用這種模式;二是電網(wǎng)和調(diào)度分開模式，美國(guó)獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)采取了這種模式，這與美國(guó)多年來電網(wǎng)企業(yè)較為分散的特點(diǎn)相適應(yīng)。
由此可以看出，世界電力體制改革模式林林總總，并不像媒體宣傳的那樣都是拆散打碎的。相反，世界電力改革進(jìn)程中表現(xiàn)出來的一些特點(diǎn)和新趨勢(shì)，更值得我們深思。
第一，不同的電力工業(yè)發(fā)達(dá)程度、市場(chǎng)成熟程度的國(guó)家，電力體制改革的目標(biāo)和著眼點(diǎn)不同。對(duì)于英美等成熟的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是降低電價(jià)、提高效率;而對(duì)于發(fā)展中的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是吸引投資，擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施，以保障電力的可靠供應(yīng)。例如英國(guó)在電力改革時(shí)，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、電力裝機(jī)富裕的后工業(yè)時(shí)代特征，1986年-1990年英國(guó)的GDP增長(zhǎng)率僅為3.3%，發(fā)電量年均增長(zhǎng)率為1.5%，而裝機(jī)備用率達(dá)35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過15%的國(guó)際一般標(biāo)準(zhǔn)。
其二，世界電力市場(chǎng)化改革，大多將焦點(diǎn)置于建立完善的市場(chǎng)機(jī)制。各國(guó)在電力體制改革之初，都制定了相應(yīng)的法律來保障電力市場(chǎng)的有序運(yùn)行，同時(shí)規(guī)定了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、準(zhǔn)入條件、競(jìng)價(jià)機(jī)制等。英國(guó)在改革的前一年即通過了《1989年電力法》，對(duì)電力市場(chǎng)化運(yùn)行規(guī)則作出規(guī)定;美國(guó)在電力改革之初的1992 年-1999年連續(xù)頒布了包括《能源政策法案》在內(nèi)4個(gè)法案，保證改革的有序推進(jìn)。所以，電力體制改革要堅(jiān)持立法先行、規(guī)則引路，完善的市場(chǎng)機(jī)制才是開展競(jìng)爭(zhēng)的最好保障。
其三，產(chǎn)權(quán)式業(yè)務(wù)拆分已經(jīng)不再是電力市場(chǎng)化改革的必備條件，并且出現(xiàn)了“重回一體化”的新趨勢(shì)。例如英國(guó)在體制改革后，各家電力公司之間頻繁的兼并重組，經(jīng)過20年的發(fā)展，發(fā)電企業(yè)和配售電企業(yè)重新合并，目前有6家“發(fā)電-售電”一體化公司，占總體市場(chǎng)份額88%以上;新西蘭5大發(fā)售一體化公司占據(jù)了售電市場(chǎng)份額的97%;俄羅斯也在近期提出計(jì)劃重回輸配合一模式。
世界主要國(guó)家的電力改革，同時(shí)也暴露出諸多問題不容忽視：
一是電力事故頻發(fā)。電力企業(yè)拆分后，由于發(fā)電、電網(wǎng)、調(diào)度之間的協(xié)調(diào)成本增加，造成電力事故頻繁。去年發(fā)生的印度大停電，原因之一就是協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多，調(diào)度命令得不到落實(shí)。有數(shù)據(jù)顯示，全球近20年來損失負(fù)荷超過500萬千瓦的電力事故共有22次，大多發(fā)生在進(jìn)行“破碎式”改革的國(guó)家。
二是電力投資不足，安全隱患增加。尤其是進(jìn)行了私有化改革的國(guó)家，“逐利”成為各電力企業(yè)的最主要目的，加之各國(guó)在改革中缺乏鼓勵(lì)投資的機(jī)制，造成電力投資嚴(yán)重不足，系統(tǒng)備用容量和安全裕度大打折扣。2006年5月英國(guó)政府決定推進(jìn)建設(shè)核電站計(jì)劃，但市場(chǎng)化手段是否能夠?qū)崿F(xiàn)這一計(jì)劃，很多專家表示懷疑。
三是本土電力企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降，威脅國(guó)家能源安全。例如英國(guó)改革后，本土電力公司幾乎全部被國(guó)外企業(yè)兼并，國(guó)家能源命脈握于他人之手。到目前為止，世界十大供電投資商，已沒有一家英國(guó)公司的位置。正是有鑒于此，法國(guó)在電力改革中堅(jiān)持法國(guó)電力公司的垂直一體化模式。法國(guó)電力公司占本國(guó)電力市場(chǎng)份額的90%以上，就是意在維持本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保證能源安全。與此同時(shí)，該公司還先后兼并了英國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)等多家大型電力公司，集團(tuán)50%的營(yíng)業(yè)收入來自法國(guó)境外業(yè)務(wù)和非電業(yè)務(wù)。
由此看來，確定電力改革目標(biāo)和方式，必須充分考慮本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及電力體制的具體情況。世界各國(guó)的電力改革模式各自不同，而且還都在逐漸探索之中，盲目效仿，恐怕只會(huì)換來“東施效顰”的尷尬。
電力改革要解決的根本問題
電改的目的到底是什么，這似乎是一個(gè)不值一提的問題，但實(shí)際上卻有不少人把手段當(dāng)作目的，把打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)等作為改革的終極目標(biāo)，實(shí)則大謬不然。任何一個(gè)改革，目的永遠(yuǎn)應(yīng)該是解放生產(chǎn)力，推動(dòng)科技進(jìn)步，提高人民生活水平。電力工業(yè)改革最核心的問題是——引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立高效的市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，最根本的目的是：一要確保電力的安全可靠供應(yīng)，二要實(shí)現(xiàn)電力清潔可持續(xù)的發(fā)展;三要提供經(jīng)濟(jì)的、能用得起的電力。
首先，關(guān)于確保電力安全運(yùn)行可靠供應(yīng)的問題。對(duì)電力行業(yè)來說，任何改革必須以確保電力的安全運(yùn)行可靠供應(yīng)為目的。電力安全的基礎(chǔ)就是必須有一張堅(jiān)強(qiáng)可靠的電網(wǎng)，有充足的電力供應(yīng)。我國(guó)長(zhǎng)期電力供應(yīng)緊張的局面正在扭轉(zhuǎn)，但電網(wǎng)建設(shè)特別是配電網(wǎng)依然嚴(yán)重滯后。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)電源和電網(wǎng)的投資之比一直維持在 7:3左右，而歐美國(guó)家的這一比值為4:6。盡管近幾年全國(guó)電網(wǎng)年均投資達(dá)3000億元左右，和電源投資相比也只是勉強(qiáng)做到5:5，仍沒有達(dá)到國(guó)際同行的水平。中國(guó)電網(wǎng)歷史欠賬太多，安全隱患始終存在。
