新型電力系統(tǒng)加速構(gòu)建電力法修訂迫在眉睫

發(fā)布日期：2022-01-17 瀏覽次數(shù)：3261

國(guó)家能源局日前召開(kāi)“2022全國(guó)能源工作會(huì)議”，“堅(jiān)定不移深化體制機(jī)制改革”作為七大重點(diǎn)任務(wù)之一，開(kāi)宗明義地提出，“完善能源法治體系，推動(dòng)構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系”，修訂電力法被納入其中。

（來(lái)源：微信公眾號(hào)“中國(guó)能源報(bào)” ID：cnenergy 作者：趙紫原）

作為電力行業(yè)“基本大法”，現(xiàn)行電力法于1995年12月28日通過(guò)、1996年4月1日起施行，迄今為止共修訂三次。隨著可再生能源的快速發(fā)展，以及新型電力系統(tǒng)的加速構(gòu)建，其中一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下電力行業(yè)的發(fā)展需要，電力法的修訂迫在眉睫。

據(jù)悉，國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家能源局于2020年?duì)款^成立了電力法修訂起草組，并將這一工作列入2021年國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。近日有知情人士向記者透露，修訂起草組將重點(diǎn)研究調(diào)整與電力市場(chǎng)化改革方向相背離、發(fā)展不相符、政策不銜接之處，為電力體制改革提供引導(dǎo)和支撐。

修法呼聲漸強(qiáng)

專(zhuān)家指出，電力法與時(shí)俱進(jìn)，才能契合中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”法治要求。

中電聯(lián)去年12月底發(fā)布的《電力法修訂跟蹤研究》（下稱(chēng)“研究”）顯示，現(xiàn)行電力法主要解決了上世紀(jì)八九十年代國(guó)家缺電問(wèn)題，但與國(guó)家當(dāng)前重大政策方向有一定偏差，與目前國(guó)家鼓勵(lì)的新能源和分布式能源發(fā)展、電力市場(chǎng)化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等多項(xiàng)重大政策文件有一定不匹配，越來(lái)越不能對(duì)電力行業(yè)的全面發(fā)展提供足夠支持。

事實(shí)上，早于2015年發(fā)布的電改“9號(hào)文”就曾指出，立法修法工作相對(duì)滯后，制約了電力行業(yè)的市場(chǎng)化和健康發(fā)展。有的配套改革政策遲遲不能出臺(tái)，亟待修訂有關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，為電力行業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。

隨著電力體制改革的深入推進(jìn)和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出，修訂電力法呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心之一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，電力體制改革也是如此。鑫諾律師事務(wù)所展曙光認(rèn)為，此次電力體制改革的核心之一就是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。要還原電力的商品屬性，需要在國(guó)家、企業(yè)、用戶之間進(jìn)行責(zé)、權(quán)、利的分配，法律就是調(diào)整這些關(guān)系的重要工具。“特別在新形勢(shì)下，電力法的修訂必須加快推進(jìn)。”

電力法治短板亟待彌補(bǔ)

有不愿具名的法律學(xué)者向記者指出，從制度變遷角度看，電力市場(chǎng)可以分為壟斷、購(gòu)買(mǎi)代理、批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)和零售競(jìng)爭(zhēng)四種運(yùn)行模式。“我國(guó)現(xiàn)行電力法確立的電力市場(chǎng)屬于第二階段的購(gòu)買(mǎi)代理模式，而新一輪電力體制改革已邁入第三階段的批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)模式。”

換言之，第二階段的現(xiàn)行電力法是按照“發(fā)輸配供”產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行立法的，然而經(jīng)過(guò)近7年“管住中間，放開(kāi)兩頭”的電改，不斷有新興市場(chǎng)主體涌入，供需結(jié)構(gòu)已發(fā)生翻天覆地的變化，原有按產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)分類(lèi)的框架已不再適用。

上述研究顯示，隨著市場(chǎng)化交易電量比例逐年提高，電力法中關(guān)于電力市場(chǎng)交易及電價(jià)的規(guī)定已不能適應(yīng)電力市場(chǎng)化發(fā)展的需求；部分內(nèi)容規(guī)定與現(xiàn)行電改趨勢(shì)不一致，如有關(guān)規(guī)定內(nèi)容與“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離”的現(xiàn)狀沒(méi)有完全呼應(yīng)。

“脫節(jié)”的電力法或不利于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一位不愿具名的法律行業(yè)人士指出，在以往的電力體制改革，甚至能源體制改革中，法律發(fā)揮的作用是有限的。在產(chǎn)業(yè)變革中，技術(shù)進(jìn)步的作用被過(guò)度放大，在電力活動(dòng)的管理與規(guī)制中，政策成為主要手段，法律居于次要地位以致被束之高閣。“由于法律責(zé)任機(jī)制缺失，中央政策可能在改革過(guò)程中被地方變通，以致影響改革成效。由于法律保障機(jī)制缺失，權(quán)利容易受到損害。這些情況若任其發(fā)展，對(duì)改革的順利進(jìn)行及最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都是不利的。”

監(jiān)管起效離不開(kāi)法律賦權(quán)

修訂電力法，既是掃清電力體制改革制度障礙的要求，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的要求。那么，電力法的修訂應(yīng)如何配套電力市場(chǎng)建設(shè)？

眾所周知，電力行業(yè)屬于基礎(chǔ)性行業(yè)，具備較強(qiáng)的自然壟斷性，加強(qiáng)監(jiān)管必不可少。業(yè)內(nèi)人士指出，由于電力法遲遲不修訂，對(duì)改革中發(fā)生的新的重大經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，只能先采用行政規(guī)章的形式確定下來(lái)，走的是先立下位法、后立上位法的路徑。如2005年12月1日起施行的《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》就是實(shí)行“先立下位法、后立上位法”的方式。

“這種做法帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題，一是先出臺(tái)的下位法缺乏法律效力；二是待上位法律法規(guī)正式頒布后，相應(yīng)的下位法還要進(jìn)行修訂。”上述業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

展曙光對(duì)此表示認(rèn)同，只有依法賦予監(jiān)管權(quán)威性，才能真正將監(jiān)管政策執(zhí)行到位。“建議電力法在修訂過(guò)程中捋清電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相應(yīng)職責(zé)，將‘處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系’，作為界定和明確電力監(jiān)管職責(zé)的核心。”

新一輪電力體制改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理能力，利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，解決我國(guó)現(xiàn)有電力體制中存在的問(wèn)題。但自“9號(hào)文”發(fā)布以來(lái)，雖然電力行業(yè)在電力交易體系建設(shè)、電價(jià)改革、鼓勵(lì)支持新能源發(fā)展等方面取得了矚目成績(jī)，但仍存在電力交易機(jī)制和電價(jià)機(jī)制不完善、交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重、新能源參與電力市場(chǎng)交易制度混亂等問(wèn)題。

“建議在電力法修訂稿中進(jìn)一步規(guī)范和完善電力交易機(jī)制和規(guī)則，推動(dòng)建設(shè)市場(chǎng)主體信用體系。”中電聯(lián)規(guī)劃發(fā)展部改革處項(xiàng)目主管孫曉旭說(shuō)。

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